Перепечатка из телеграм-канала автора
Несомненно, у каждого назначения и отставки есть своя, индивидуальная история и свои предпосылки. Но по каким-то причинам в одни года таких частных историй оказывается крайне мало, а в другие — много, то есть существует множество факторов, которые обусловливают причины заменять губернаторов. И когда-то центр решает потерпеть, а когда-то, наоборот, ускоряет замены.
Нестабильная статистика
Число замен губернаторов по годам никогда не представляло собой линейную функцию. Было несколько пиков, которые объяснялись институционально.
Первый пик, естественно, — 1991 год, когда вводился сам институт главы администрации (губернатора). Тогда менялись почти все региональные лидеры — кроме лидеров отдельных национальных республик.
Следующий пик пришелся на 1996 год, когда проводились первые почти всеобщие массовые выборы (в 1991–1996 годах проводить прямые выборы разрешалось в отдельных регионах). Но замен было меньше, чем выборов, так как далеко не во всех регионах избирались новые лидеры — во многих губернаторы остались прежними. За счет досрочных отставок и разных сроков полномочий в разных регионах постепенно число выборов размазывалось по годам, и губернаторский корпус постепенно стабилизировался. С учетом назначений и выборов за 1996 новых губернаторов было 40, в 1997 — 9, 1998 — 7, 1999 — 8 (из них 2 — врио в Карачаево-Черкесской Республике).
В 1999 году в 16 кампаниях было избрано всего 5 новых глав (31,2%), в 2000 году (когда шли на новые сроки победители 1996 года) в 41 кампании было избрано всего 13 новых глав (31,7%). В 2000 году было 15 новых губернаторов, в 2001 — 14 (5 врио, из них 3 врио в Приморском крае), 2002 и 2003 — по 7 новых, 2004 — февраль 2005 — 10.
Но тут прямые выборы губернаторов и отменили, и центр стал искусственно стимулировать смену статуса избранных населением на назначенных. Это шло по формуле подачи заявления «на доверие» на имя Путина, и при его согласии затем законодательное собрание переутверждало губернатора, и срок его полномочий начинал считаться заново. Чтобы стимулировать остальных губернаторов сменить статус, первых, кто подавал заявление «о доверии», утверждали почти автоматически. В 2005 году новых губернаторов было 12 (а еще 32 старых получили новые сроки), в 2006-м — всего 3, в 2007-м — 11, в первые месяцы 2008 года (окончание срока Путина) — 3, в остальной 2008 год (с мая при президенте Медведеве) — 7.
Стимулируя волну переутверждений в 2005-2006, центр сам себе создал «проблему «2009-2010», когда стали массово заканчиваться первые сроки назначенных губернаторов.
В 2009 году новых губернаторов было 9 (почти все в конце года), в 2010-м — сразу 18, в 2011 году — 6 (в основном в первой половине года). Эта волна замен стала дополнительным фактором неудачи «Единой России» на выборах Госдумы в декабре 2011 году: именно регионы, где ушли губернаторы-старожилы, админресурс оказался обезглавлен, а местные элиты часто обижены нашествием «варягов», и оказались для правящей партии одними из самых проблемных.
После выборного провала властей в декабре 2011 года губернаторов-назначенцев решили силой заставить коммуницировать с населением, отправляя на выбороподобные процедуры референдумного типа, где они сами себе выбирали конкурентов с помощью «муниципального фильтра». До перехода к этой системе с января до конца мая 2012 года назначили еще 19 новых губернаторов.
За 2005–2012 гг. губернаторский корпус практически полностью обновился. Было назначено 88 новых губернаторов, причем в некоторых регионах они менялись неоднократно (рекордсменом стала Иркутская область, где сменилось четыре губернатора и один исполняющий обязанности). К концу мая 2012 года сохранили посты лишь 16 из губернаторов, находившихся в должности на момент введения системы «наделения полномочиями».
Не политики, а исполнители
Тотальное обновление губернаторского корпуса символизировало качественное изменение роли губернаторов — из политиков они начали превращаться в администраторов-исполнителей. Даже там, где ранее избранный населением губернатор сохранял свой пост, снижение его веса и утрата политической самостоятельности становились все более очевидными.
Именно в это время федеральный центр взял курс на навязывание территориям руководителей, минимально связанных с их прежней администрацией. Наиболее отчетливым выражением этого курса служит практика назначения главами регионов «варягов»: чиновников, ранее не имевших к регионам назначения прямого отношения, в них не живших и не работавших. Если же губернатором все-таки назначался местный деятель, то он, как правило, не был «естественным преемником» предыдущего главы региона и обычно представлял иную элитную группу либо как минимум не входил в прежнюю администрацию. Случаи внутреннего «преемничества» в действующей администрации были в то время крайне редки, причем между командами преемника и предшественника нередко возникали противоречия, порой перераставшие в публичные конфликты — как это было с командами Виктора Толоконского и Василия Юрченко в Новосибирской области, Кирсана Илюмжинова и Алексея Орлова в Калмыкии, Николая Федорова и Михаила Игнатьева в Чувашии, Виктора Ишаева и Вячеслава Шпорта в Хабаровском крае, а также Юрия Трутнева и Олега Чиркунова в Пермском крае.
При смене прямых назначений на систему выборов по системе «муниципального фильтра», как показала практика, федеральный центр мало изменил свой подход к подбору кандидатов на управление регионом. Вероятно, уверенность в том, что существующие политические и юридические механизмы позволяют провести через выборы «референдумного» типа практически любого назначенца, в конечном счете привели к тому, что к 2017 году уровень игнорирования мнения региональных элит при подборе кадров губернаторов достиг максимума за все время фактических назначений.
Если даже еще в июне 2012–2015 годах более чем в половине случаев ставка все же делалась на местные кадры (хотя зачастую не бывшие членами команды замененного губернатора), то в 2016–2022 годах назначение «варягов» стало правилом, а не исключением. Почти исчезли различные гибридные конструкции 2005–2012 годов, когда пытались находить человека, связанного одновременно и с федеральным центром, и с регионом. Доля варягов в назначениях 2016–2018 (27 из 47, или 57%) даже немного выше рекордов первой волны замен после отказа от выборности губернаторов в 2005 — мае 2008; но на сей раз речь идет о гораздо большем числе регионов в абсолютном выражении (2005–2008 года — 18 варягов, 2008–2011 — 23 варяга, январь — май 2012 — 11 варягов).
В 2014–2016 годах было по 8-10 новых губернаторов в год, затем, с приходом в администрацию президента Сергея Кириенко, число замен резко возрастает и формируется сохраняющаяся поныне политика назначения «технократов»: в 2017 году сразу 20 новых губернаторов, в 2018 — 18, в 2019 — 10, в 2020 году — 11.
Как мы видим, после пика в 2017–2018 годов к 2019–2020 годам число новых назначений резко снижается (во многом по той причине, что растет число регионов с уже новыми губернаторами-технократами, назначенными при работе Кириенко).
Но затем… приходит ковид, а за ним и СВО. Во время эпидемии и в начале спецоперации в Украине число замен губернаторов еще более снижается. Всего 7 новых губернаторов в 2021 году и всего 5 — в 2022 году, снова 5 в 2023 — и это фактический рекорд минимальной ротации! (Меньше было только в 2006 году, три, — в первом полноценном году, когда губернаторов почти автоматически переназначали, меняя им статус с избранных на «наделенных полномочиями»). Варягов в 2019–2022 годах было 25 из 33 (75,8%). Не исключено, что некоторая «регионализация» периода 2012–2015 была связана с тем, что в эти году внутреннюю политику курировал первый заместитель главы администрации Вячеслав Володин, выходец из региональной политики (Саратовская область) и поэтому лучше понимающий важность укорененности губернаторов в регионах для их поддержки местным сообществом. Сейчас же технократическая система при почти полном анабиозе даже системной оппозиции (по которой очень сильно ударили публичные и внутриэлитные последствия СВО) гарантирует беспроблемное утверждение на формальном голосовании избирателей почти любого назначенца.
Зачем менять
Даже в ситуации значимой критики и сомнений в 2020-2023 годах на своих постах в основном остаются прежние губернаторы. Меняют их в эти годы только по сути в вынужденных условиях: личное желание уйти, объективная неспособность руководить, критическое падение уровня поддержки в федеральной элите или экстремальные скандалы.
В 2020-2023 годах резко уменьшается и число перемещений внутри самих администраций.
Сами новые назначения этого времени часто затягиваются: памятна беспрецедентная история одновременных пяти указов 10 мая (!) 2022 года, тогда как обычно «самозамены» назначенцев со стороны власти перед сентябрьскими выборами происходили в феврале–марте, а то и раньше, чтобы новый назначенец имел время адаптироваться, нарастить известность, освоиться с местным аппаратом.
Затягивание выглядело так, будто в пылу начала СВО, про необходимость заменить губернаторов вовремя и согласовать все как положено просто забыли. С одной стороны, вроде бы внутренняя политика в это время оказалась на периферии внимания. В основном шло закручивание и дозакручивание потенциальных центров организации внутреннего недовольства, а вот саму вертикаль почти не трогали.
С другой стороны, «консервативный» подход к кадровым перестановкам в 2020-2023 годов помимо того, что основную массу технократов назначили ранее (но далеко не везде), может свидетельствовать, что строители и контролеры исполнительной вертикали осознают, как чрезмерное число одновременных кадровых перемещений несет и риски дезорганизации или разбалансировки управления на локальном уровне, как минимум фрустрации местного аппарата, а часто и его раздражения и неприятия кадровых перемещений и смены стиля руководства.
Новое всегда несет в себе риски: порой лучше оставить пусть вызывающего вопросы, но опытного, проверенного и предсказуемого, чем идти на сомнительный эксперимент с неизвестным результатом. Не стоит забывать, что последствия массовых кадровых замен губернаторов в 2009-2011 годов совпали с последующей неудачей на выборах в декабре 2011, года, а массовые замены 2017-2018 внезапно, помимо недовольства пенсионной реформой, совпали с протестным голосованием в регионах осенью 2018 года.
***
Ситуация начинает резко меняться в мае 2024 года после президентских выборов, когда часть замен губернаторов начинается с необходимости перевода кого-то из них в Москву, чтобы стимулировать всем иным карьеристам-технократам, которых система пестует, что командировка в регион не тупик, а путь карьерного взлета для тех, кто окажется успешнее. Чтобы система рекрутинга работала, истории успеха губернаторов, которые пошли на повышение, необходимы. Но менять начинают не только тех, кто пошел на повышение, но и кого-то из староназначенных, накопивших конфликты и т. д. В мае сменили глав 8 регионов, сейчас еще 4.
Итого уже 12 новых губернаторов с начала календарного года, и список может еще увеличиться!
О чем это говорит, кроме того что Голубев в Ростовской области сидел слишком давно (с 2010 года), Уйба в Коми был слишком непопулярен, а Егоров (назначен лишь в 2021 году) из Тамбова, возможно, позвали в Москву на федеральную должность, а Еврейская АО освободилась, потому что Гольдштейна перевели в Коми?
О том, что система чувствует себя уверенно, тема выборов 2024 года – решена, страхи внутренней дестабилизации ослабли, всякие остатки внутренней оппозиции разгромлены (уехали, посажены или помалкивают). Замены губернаторов и перетряска системы управления регионами вновь на повестке, и меняют снова не в мае, когда уже почти поздно, а сильно загодя.
Это означает, что внимание к внутренней политике растет, и система из чрезвычайных условий возвращается к некоему подобию нормальности.
